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En un Estado constitucional es derecho del pueblo nombrar y deponer a sus gobernantes y es así cómo la sociedad instala el poder ejecutivo en el Estado. Por su naturaleza el poder ejecutivo es diferente del legislativo, pues diferente es el acto de legislar del de ejecutar. A esa diferente naturaleza se refiere Montesquieu cuando afirma que “el poder ejecutivo debe estar entre las manos de un monarca, porque esta parte del gobierno, que tiene casi siempre necesidad de una acción momentánea, está mejor administrada por uno que por varios; mientras que lo que depende del poder legislativo está mejor ordenado por varios que por uno sólo”(1).

El constituyente federal norteamericano seguro que tuvo bien presentes las consideraciones de Montesquieu así como las propias costumbres de gobierno de las comunidades locales fundadas por los colonos protestantes asentados en su territorio y verdaderos fundadores de su orden político.

El jefe del poder ejecutivo, el que preside el gobierno, ostenta un poder excepcional en el ámbito filosófico- político liberal-contractualista. El suyo es un cargo de mando unipersonal dirigido, en principio, a hacer cumplir las leyes aprobadas por la asamblea representativa legislativa, además de dirigir la Administración y las relaciones exteriores del Estado. El jefe del poder ejecutivo, tiene la responsabilidad suprema de garantizar la seguridad del pueblo por lo que debe figurar como jefe máximo de las Fuerzas Armadas y de Seguridad.

Diríamos que el jefe del poder ejecutivo se legitima cuando ejerce como máximo protector de la sociedad política, en cuya concreta acción securitaria o de protección encuentran los derechos individuales la posibilidad de una realización plena, cuando esta realización depende, en gran medida, de la garantía del orden público siempre en relación con la conservación de la unidad de la sociedad política así conformada.

En esta idea de la conservación de la unidad política -principio de identidad- se fundamenta así mismo la consideración constitucional norteamericana del poder ejecutivo como poder estrictamente diferenciado, separado efectivamente del legislativo. Siendo una comunidad política soberana recién constituida, con un sentimiento nacional apenas desarrollado, con amenazas exteriores bien presentes y tras los conflictos partidistas que caracterizaron al experimento previo de la República parlamentaria, el constituyente de 1787 diseñó la República “presidencialista”, caracterizada precisamente por la institucionalización de un nuevo poder, el del Presidente, emanado del pueblo, que equivalía al del rey en una Monarquía Constitucional. El Presidente como jefe del poder ejecutivo es elegido por los ciudadanos de todos los Estados federados, consolidando y garantizando de este modo la unidad nacional-estatal; es designado por el pueblo en una consulta diferente de la legislativa, con lo que se separa a ambos poderes ya desde su origen.

El Presidente, jefe de un poder ejecutivo derivado directamente del pueblo, realiza, entonces, una concreta función de integración de los gobernados en el ámbito de la reciente y amenazada unidad política nacional. El principio de identidad caracteriza decisivamente al poder ejecutivo como poder separado. El gobierno constitucional es gobierno representativo e integrador de la identidad política nacional, gobierno elegido directamente por los gobernados en una consulta para tal propósito, legitimando así su ejercicio y la exigencia de obediencia al pueblo.

De este modo, soberanía popular, división de poderes, unidad nacional y garantía de la libertad política se relacionan adecuadamente en la estructura de gobierno que genera, que llamamos “República Constitucional”, y que encuentra en la Constitución norteamericana de 1787 su modelo contemporáneo.

No es verdaderamente propio del Estado constitucional un gobierno designado por los miembros de la Asamblea Legislativa, que es la característica propia de la denominada “democracia parlamentaria”, lo que supone efectivamente la confusión de los poderes ejecutivo y legislativo. Los diputados, como miembros del poder legislativo, no deben elegir al jefe del poder ejecutivo, algo que compete exclusiva y directamente al pueblo soberano: ¿por qué motivo los ciudadanos habrían de delegar esa decisión en sus representantes en la Asamblea Legislativa? Además, el partido que gobierna, el que ejecuta las leyes, es, en la práctica, el mismo que las elabora cuando se establece la iniciativa legislativa a favor del poder ejecutivo y cuando, en la fórmula parlamentaria, por definición, el partido que gobierna siempre goza en el Parlamento de una mayoría progubernamental.

Es un argumento falaz aquel que sostiene que en el sistema parlamentario los gobernados eligen de forma indirecta, por vía de sus representantes, a los gobernantes, representantes que son, además, quienes deben controlarlos. Entonces lo que realmente sucede en esta fórmula es que los diputados eligen a quien tiene que controlarlos y viceversa, cosa absurda cuando se tienen los mismos intereses políticos. De esta fórmula se deduce inmediatamente la falta de control entre ambos poderes, esto es, la negación práctica del principio divisorio del poder. Y es que semejante principio en el ámbito de una democracia constitucional exige la pluralidad de poderes efectivamente autónomos y el equilibrio de funciones, una exigencia totalmente incompatible con el criterio de unidad de poder y separación de funciones propio de los regímenes absolutistas o totalitarios.

Sin elecciones directas y diferenciadas, realizadas por separado para decidir el poder ejecutivo por un lado y el poder legislativo por otro, no puede materializarse el principio de división de poderes en el Estado ni, por tanto, puede existir garantía efectiva de la libertad política de los ciudadanos.

El pueblo, en ejercicio de sus derechos políticos, debe determinar por separado a ambos poderes ya en su origen, consecuencia ineludible del dogma constitucional de la división de poderes, lo que exige una distinta fuente popular de legitimación. El criterio parlamentario, tan extendido y considerado en Europa desde los tiempos en que se instauró la Monarquía parlamentaria en Inglaterra, que es en lo que finalmente devino la Monarquía Constitucional de Guillermo de Orange resultante de la Revolución de 1688(2), ha tergiversado esencialmente el principio de la división de poderes, falseándolo en la práctica.

El sistema parlamentario genera una forma de gobierno muy cercana al criterio de unidad de poder y separación de funciones cuando el poder legislativo es el que nombra al jefe del poder ejecutivo e, incluso, puede llegar a determinar al poder judicial en el caso de que el Parlamento designe al órgano de gobierno de los jueces.

En una democracia constitucional ningún poder estatal debe gozar de preponderancia alguna sobre los demás, de hecho y de derecho deben ser independientes entre sí y actuar controlándose mutuamente. En la democracia parlamentaria, sin embargo, se produce una preponderancia formal del Parlamento y un dominio real del Ejecutivo salido de su seno. El Gobierno elegido por el Parlamento requiere, en todo caso, de una mayoría parlamentaria progubernamental para poder ejercer sus funciones. La función legislativa del Parlamento la realiza esa mayoría favorable al Gobierno, de modo que la legislación tiene casi siempre su origen en la acción del Gobierno que inicia el proceso legislativo. El “proyecto de ley” del Ejecutivo, amparado en esa mayoría parlamentaria, se convierte finalmente, sin apenas modificaciones, en la ley aprobada por el Parlamento.

En el ámbito de una democracia parlamentaria, la Asamblea de representantes no es otra cosa que la correa de transmisión del poder ejecutivo. El Gobierno es políticamente irresponsable, pues un Parlamento con una mayoría a su servicio jamás iría a realizar una labor efectiva de control, un control apenas relativo que recae exclusivamente sobre la siempre minoritaria oposición parlamentaria. Si durante la legislatura el Gobierno llega a perder el apoyo mayoritario, se ve inmediatamente abocado a convocar nuevas elecciones en orden a conformarse una nueva mayoría parlamentaria como imprescindible sostén del nuevo Gobierno.

Sólo cuando se produce la elección a propósito y diferenciada del jefe del poder ejecutivo por una parte, y la de los representantes populares en el Parlamento por otra, sólo en ese caso y en cumplimiento de sus respectivas atribuciones constitucionales, el Gobierno puede ser eficazmente controlado por la Asamblea y sometido a las exigencias de la responsabilidad política; una exigencia de responsabilidad política que incluye, en su forma extrema, la figura del impeachment, mediante el cual el jefe del poder ejecutivo puede ser destituido por el Parlamento. Así mismo, el Gobierno, cuyos miembros no pueden formar parte del Parlamento, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, podrá controlar la función legislativa por medio del instrumento del veto gubernamental a las leyes, un veto cuya superación exigirá mayorías parlamentarias cualificadas.

En el Estado de partidos, estructurado bajo la fórmula parlamentaria que se agrava con el criterio de representación proporcional, se produce la anulación de la división de poderes (unidad real de poder y mera separación de funciones) cuando el Parlamento, en su preponderancia teórica, designa al Gobierno y al órgano de gobierno de los jueces. El dominio real o efectivo radica en el Gobierno de partido que manipula a su conveniencia a un Parlamento que sólo representa a la dirección de los partidos políticos, no a los ciudadanos por su distrito, un Ejecutivo que, por tanto, influye decisivamente en la conformación del órgano de gobierno de los jueces.

Esta es la fórmula casi antagónica del Estado constitucional, el cual sólo puede admitir la primacía de la libertad reflejada en el gobierno representativo y responsable bajo el imperio de la ley, de una ley siempre conforme a la Constitución, lo que inequívocamente exigirá división de poderes y garantía de los derechos individuales.

El poder judicial viene a completar el carácter trifuncional del Estado constitucional. La función judicial que, a diferencia del carácter político de los poderes ejecutivo y legislativo, es de carácter administrativo, debe ser realizada por un poder completamente autónomo de los dos poderes políticos en orden a la garantía del equilibrio de funciones propio del principio divisorio del poder estatal. La potestad judicial es una parte del ejercicio de la soberanía delegada inmediatamente por la Constitución a los tribunales de justicia.

En el Estado constitucional los jueces y tribunales conforman una verdadera “autoridad judicial”, que es previa al mismo, incorporada a la estructura del Estado en el proceso histórico de su constitución material; jueces y fiscales como expertos en Derecho y efectivamente independientes respecto de cualquier otro poder en el ejercicio de su función, también regulada por la norma constitucional.

Los jueces y fiscales, como corporación profesional, aseguran su independencia manteniendo el sistema de selección y promoción en su particular esfera administrativa al margen del control o intervención del Ejecutivo y del Legislativo, guiándose por el criterio de capacidad profesional y los principios de exclusividad, unidad, inamovilidad y responsabilidad. Ni el Gobierno ni el Parlamento deben tener la prerrogativa de nombrar a los jefes de los jueces, de designar a los miembros del que sea su órgano de gobierno.

Esta autoridad judicial independiente, garante siempre de la ley, conforma, entonces, un verdadero poder judicial de la sociedad en el Estado, y en ningún caso pueden ser sus miembros reducidos a meros funcionarios a las órdenes del Gobierno. Pero el Gobierno a través de la designación de un “Ministro de Justicia” o de un “Fiscal General” a su servicio, así como el Parlamento por medio del nombramiento de los miembros del órgano de gobierno de los jueces, instrumentan frecuentemente elementos de mediatización del poder judicial que son incompatibles con la verdadera independencia del mismo y, por tanto, con el mismo principio divisorio del poder.

El elemento judicial resulta esencial en cuanto que el Derecho plenamente adecuado a la Constitución es el horizonte de actuación del Estado. La sujeción del Gobierno y del conjunto de la Administración Pública a ciertas reglas legales contra la discrecionalidad es característica propia del Estado, sea constitucional o no. La característica del gobierno constitucional en este ámbito es el reconocimiento y garantía efectiva por el Derecho positivo y por los poderes públicos de los derechos fundamentales como derechos individuales, preexistentes al orden estatal. Y esa garantía final, efectiva y concreta, es la que ofrece un gobierno controlado por jueces independientes como intérpretes-aplicadores del Derecho, los que “dicen” el Derecho.

Los jueces y fiscales, en el ámbito del conocimiento técnico de la razón jurídica, son profesionales que en el Estado constitucional desempeñan una fundamental labor de control de los poderes ejecutivo y también legislativo. El control judicial del Gobierno y la Administración es garantía efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos en cuanto que la actividad del poder ejecutivo puede ser supervisada por los jueces y corregida siempre y cuando no se ajuste a la legalidad vigente.

Pero también los jueces controlan la labor del Parlamento en los procesos de revisión de constitucionalidad de las leyes, corrigiendo así al legislador, convirtiéndose de esa manera en los garantes del principio de supremacía de la norma constitucional, que es el que identifica al Estado constitucional.

El gobierno constitucional fundado por el poder constituyente, estructurado por la división y equilibrio de poderes, es el que realiza la democracia constitucional sobre el presupuesto ineludible de la libertad política de los ciudadanos como la más efectiva garantía de nuestra libertad civil. La democracia constitucional, engendrada en la acción constituyente como acto soberano, es, sin duda, la forma de gobierno más respetuosa de la libertad individual; democracia constitucional que es democracia “limitada”, que permite el gobierno de la mayoría, pero siempre sujeto a los límites establecidos concretamente en los preceptos constitucionales que fijan el control del poder, la exigencia de responsabilidad a los gobernantes a partir de la división efectiva del mismo y del mecanismo de las elecciones periódicas -incluyendo, en el caso extremo, la posibilidad de de su destitución inmediata- dirigido todo ello a un fin primordial, la garantía de los derechos individuales de los ciudadanos.

Sometidas las decisiones mayoritarias a tal limitación, y reconociendo la primacía de la opinión mayoritaria como mejor criterio de cambio político pacífico, la protección de la libertad individual contra la acción de la mayoría encuentra su mayor probabilidad en este régimen de gobierno que denominamos democracia constitucional, que es soberanía del pueblo e identidad de gobernantes y gobernados. Una forma de gobierno que encuentra su origen o explicación antropológica en un instinto de libertad como concreta, determinada disposición anímico-espiritual de hombres que, celosos de su libertad, desconfían tanto de la clase gobernante como de las mayorías populares.

NOTAS:

1. MONTESQUIEU, El Espíritu de las Leyes, cap. XI.

2. Efectivamente, en un primer momento tras la Revolución Gloriosa se instaura una Monarquía Constitucional, reconociéndose el poder ejecutivo al príncipe protestante holandés coronado rey, Guillermo de Orange, cuya función se halla nítidamente separada, diferenciada de la función legislativa y controladora del rey que ejerce el Parlamento. Pero muy pronto, ya en el reinado de Jorge I, el primero de la nueva dinastía que reina en Inglaterra, y con el ministro Walpole, el poder ejecutivo se traslada a un “gabinete” elegido y controlado por el Parlamento, esto es, sujeto a la formación de mayorías parlamentarias. La ambición de Walpole condujo al rey a nombrar Primer Ministro, como el jefe del poder ejecutivo, al líder de una concreta mayoría parlamentaria orquestada desde el poder de seducción del Gobierno. El ansia de más poder que genera la corrupción generalizada unió los poderes ejecutivo y legislativo que la Revolución constitucional había separado unas décadas antes.

La división estricta entre los dos poderes políticos desaparece -subsistiendo, eso sí, una justicia independiente-, dando paso a la “confusión” de Ejecutivo y Legislativo, con preponderancia teórica del Parlamento y predominio real del jefe del Ejecutivo.